本文选自《中国公路》杂志2023年第9期
文/交通运输部规划研究院 崔敏 黄丽雅 王大鹏

债务问题一直是公路交通行业关注的焦点话题。

“十四五”以来，公路行业债务压力越发沉重，债务风险有所加剧。收费公路方面，公路建设运营成本高企、车流量不及预期、通行费增速较慢等因素叠加，导致收费公路行业债务缺口逐渐扩大。与此同时。非收费公路的债务问题同样不容乐观。

债务问题事关政府财政安全、行业发展前景、公众出行服务等方方面面，须妥善处理。当前，公路管理机构和各地投资平台公司都在积极探索化解债务风险的有效方式，以减轻债务压力，减少债务隐患，保障公路交通事业健康可持续发展。

当前，我国收费公路行业整体面临较大的债务压力。截至2021年底，我国收费公路累计投资总额约为12.1万亿元，其中，资本金投入约3.9万亿元，债务资金投入约8.2万亿元。债务资金中共有7.5万亿元来自于银行贷款，占比为91.1%，剩余的700亿元主要通过债券等其他形式筹措。

▲建设中的湖南沅（陵）辰（溪）高速公路沅水特大桥。田文国 摄

从债务偿还情况来看，全国收费公路债务余额逐年增长，2021年达7.9万亿元，同比增长12.1%。2017年至2021年，收费公路债务余额年均复合增长率达到17.7%。原因除了每年的新建项目投资外，更重要的是存量收费公路入不敷出，收支缺口不断扩大。以2021年为例，全国收费公路通行费收入6630.5亿元，支出总额12909.3亿元，收支缺口达6278.8亿元，其中政府还贷路的缺口比例要高于经营性公路，一级公路的缺口比例要高于高速公路。

此外，全年共减免车辆通行费1149.8亿元，由于没有相应补偿政策措施，导致收支缺口进一步扩大。在2021年全国收费公路支出总额中，还本付息支出占82%左右，是通行费收入的1.6倍，而偿还本金支出则是通行费收入的1.1倍，整体“收不抵债”，“借新还旧”成为维持现金流平衡的主要方式。分区域看，中部地区的债务余额较初始债务本金增加近900亿元，东北地区增加近550亿元。吉林、黑龙江、山西、河南、甘肃等省份的债务余额较初始债务本金已增长超10%。有些新建项目的全部收入甚至连运营管理和养护支出都不能保障。随着投资规模、建设成本与地区财力不平衡的地区差异持续扩大，防范化解区域性债务风险的压力进一步加大。

收费公路债务未来变化趋势

存量债务发展趋势

结合存量项目及未来规划新建项目的情况来看，我国收费公路债务短期内仍将继续增长，“十四五”“十五五”将进入偿债高峰期。

在存量债务方面，将持续增长并逐步达到峰值。作为收费公路主体的高速公路，自“十三五”以来建设投资快速增长，从2016年的约8200亿元上升至2020年的15200亿元，年均增长13%，是这一时期交通运输行业唯一实现持续增长的领域，同时也带来了债务的快速增长。按照公路建设贷款周期特点，银行通常会在高速公路启动建设前发放贷款，建设期内对项目公司的还款要求较低，高速公路通车后才要求集中偿付本金和利息。因此，“十三五”以来建成的大量高速公路项目将在“十四五”进入收费偿债期。同时，部分到期项目将出现债务无法偿清的情形，可能产生遗留债务问题，并形成养护管理资金缺口。

新增债务发展趋势

在新增债务方面，预计“十四五”后期及“十五五”期还将产生较大规模。从资金需求端来看，未来新建收费公路项目仍有较大融资需求。2022年印发的《国家公路网规划》中新增国家高速公路2.6万公里。同时，地方高速公路建设需求也较为旺盛，各省发布的“十四五”综合交通运输规划中，高速公路规划里程规模总和比国家发布的《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》中的规模超出1万多公里。

部分省级高速公路平台企业获得的银行授信额度

（单位：亿元）

资料来源：Wind、招商银行研究院

注：多家高速公路企业的授信数据披露不完整

从资金供给端来看，一方面，可用于高速公路建设投资的央地财政资金来源总体呈缩减趋势，资金保障稳定性不足。中央资金来源以往一直以车购税资金为主，随着财税体制改革的深入，车购税等交通专项资金正朝向“收支脱钩”改革，未来高速公路的中央补助资金，将逐步改为由国家一般公共预算资金统筹安排，资金供给规模受国家公共预算整体盘子及其他行业投资需求的影响加大，资金保障的不稳定性增加。地方财政资金来源目前以专项债为主，利用本级一般预算收入的资金投入较少。近年来，于新建高速公路项目价格成本严重倒挂、收益能力弱，难以达到申请专项债要求，资金保障堪忧。

另一方面，高速公路资产在金融机构信贷配置中的地位有所提升，为新建项目债务融资提供了可行空间。在“房住不炒”政策基调引导下，银行资产流向房地产相关行业的渠道、额度均受到严格限制。同时，受经济增速承压等因素影响，国内其他多个传统的主要信贷配置行业的贷款不良率持续居于高位，2021年末全国商业银行不良贷款率达到1.73%。面临传统优质资产投放受限，以及其他资产不良率普升的双重困境，银行“资产荒”现象日益突出，而高速公路行业由于具备资产权属清晰、现金来源稳定等特点，其配置价值受到重视。高速公路项目能否获得信贷融资往往取决于平台企业的整体资信情况，而非单个项目的收益水平。国内银行对省级交投平台的授信额度近年来一直保持上涨趋势，2021年各省级高速公路平台企业平均获授额度为4426亿元，2011年至2021年平均增速为13.8%。

▲沅（陵）辰（溪）高速公路关键控制性工程沅水特大桥正在紧张施工之中。田文国 摄

各地防范债务风险举措及成效

制定实施存量债务化解方案

为缓解收费公路企业短期内债务负担过重、偿债压力过大等问题，重新安排存量债务、平滑债务期限结构成为重要选择。按照这一思路，已有多个省级交投（控）集团实施了高速公路债务化解方案。主要方式为由以政策性银行牵头的银团提供长达25年至30年的贷款，置换、展期或重组企业原有债务，进而拉长债务期限、降低企业债务负担。

以湖北交通投资集团有限公司（以下简称“湖北交投”）为例，2020年湖北交投与国家开发银行湖北省分行等9家金融机构签订《高速公路融资再安排银团贷款合同》，贷款规模1200亿元。在该合同下，湖北交投将公司所属22条高速公路的1200亿元贷款提前还完，再重新签署贷款合同。新贷款与过去相比，平均贷款年限从10年延长到了25年以上，贷款利率全部下调至基准利率以下。经测算，此举可累计为湖北交投节省利息支出56亿元，到“十四五”期末债务还本金额减少553亿元。另据报道，其他省份已完成的债务重组规模为：山西2337亿元、甘肃1673亿元、贵州1354亿元、吉林691亿元、重庆500亿元、内蒙古240亿元。

打造大交通投融资平台

为降低行业负债水平，各省加快集中整合优质交通资源、打造涵盖水陆空领域的大交通投融资平台的步伐。省级交投平台在重组整合的过程中呈现出朝向综合性主体发展的趋势，以充分发挥资本效应，从根本上降低运营成本和行业资产负债率，提高经营效率和资本市场议价能力。以收费公路为主业的省级交投企业也在向外布局多元化业务，除工程施工、贸易、服务区经营、石油化工及高速公路广告等传统的高速公路衍生业务之外，房地产、金融、智能科技与环保等业务也逐渐成为高速公路企业发展多元化业务的主要方向。这些拓展的业务与交通主业具有一定协同性，能够在降低自身建设、资金成本的同时，实现市场化展业，对收入及利润都形成一定补充。但重组整合对现金流和风险控制水平要求更高，需要关注业务协同效应，以及市场化业务快速扩张可能引发的经营、资金风险。

加大利用政策性金融工具的力度

中国农业发展银行的政策性贷款 2022年中国农业发展银行与交通运输部联合印发《关于“十四五”时期充分发挥政策性金融作用支持农村路网高质量发展的意见》，创新支持强农惠农高速公路与路衍经济项目。各省开始积极申请中国农业发展银行支持的强农惠农高速公路项目贷款，目前江西、云南、广西、安徽、江苏、黑龙江等省（自治区）均已有相关项目落地。

政策性开发性金融工具 2022年，为有效应对外部冲击、稳定宏观经济大盘，由国务院常务会议决定发行政策性开发性金融工具，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。这项金融工具成为准公益性或经营性项目破解投融资困境的重要政策机遇。其优势在于一方面可利用政策性金融机构发行二级资本或金融债的优势，释放成本低、期限长的信贷额度，拓展重大项目资本金的资金来源；另一方面强调市场化运作，无需地方政府出具还款承诺或承担兜底责任，而是由政策性银行根据项目质量自主决策，并直接与相应企业或项目公司签约，有利于发挥银行金融机构的专业优势，控制新增债务风险。

从市场反应来看，地方申报基础设施投资基金项目的积极性较高，如山东省2022年共有12个高速公路项目获得政策性开发性金融工具支持。今年也有多个省份已在进行相关项目储备。

加快市场化投融资创新 各地交投企业加快通过投融资模式创新来增强投资能力、减轻债务负担，其中安徽省交通控股集团有限公司（以下简称“安徽交控”）的做法较有代表性。首先，发行高速公路公募REITs，盘活存量资产，筹集资金用于新建项目。安徽交控利用沿江高速公路项目发行公募REITs募集资金108.8亿元，用于省内5条在建高速公路项目建设，同步带动社会资本超200亿元，打造了高速公路资产“投资—运营—证券化—再投资”的全周期资本运作新模式。其次，加大直接债务融资力度，降低资金成本。安徽交控“十四五”以来通过发行境外债、中东部地区扶贫票据、中期票据、短期融资券、企业债、公司债等多种融资产品，实现对资本市场主流融资渠道和品种的全覆盖，直接融资近350亿元。其中，公路主业融资成本约2.75%，为历史最低水平。

相关建议

总体来看，收费公路债务风险仍在不断累积，控制难度持续加大。当前既要积极开发利用多种市场化手段释放债务压力，同时也应适时推进收费公路政策的革新，解决现行政策与行业发展新阶段不相适应的突出矛盾，以满足国家战略实施对高速公路发展的要求。

加强债务风险监测及压力预判

完善收费公路债务风险监测预警体系，加强风险评估预判。相关单位应对收费公路运营项目加大财务风险排查力度，根据收支缺口、偿债能力、融资结构、财务成本等现金流情况，科学设置债务风险警戒标准。对收费公路企业建立以资产负债率为核心，以企业成长性、效益、偿债能力等指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系，动态掌握企业债务风险情况，对超过预警线的监管企业，做好债务风险状况预判。规范收费公路企业在资产划转、重组及收费等方面的管理，防止行业竞争力和财务自生能力丧失，保障交通基础设施的安全运行。

推进具备条件的存量债务重组

加强收费公路企业与政策性金融机构的合作，借鉴已实施存量债务置换的相关企业经验，对于具备条件的收费公路存量债务，按照以“时间换空间”的化解思路开展债务置换、展期或重组，降低资金成本，缓解还款压力。债务重组过程中应督促企业明确还款来源，并对其债务偿还情况制定跟踪监督机制。

加快制定高速公路收费期满处置方案

对于即将收费期满的高速公路项目，加快研究制定处置措施。可由省级高速公路平台企业对于本省即将收费期满的高速公路项目，研究制定系统性处置方案，包括关于到期未清偿债务的测算及处置措施，并向省级政府提出相应建议。

加快收费公路政策创新研究

为解决现行收费公路政策与行业发展新阶段不相适应的突出矛盾，建议结合《收费公路管理条例》修订，从以下方面加快开展收费公路政策创新研究：新建项目收费期限的合理延长，重点关注服务国家重大战略或满足国防需求的项目；以实现区域统筹协调发展为目的，完善政府还贷公路统借统还制度；高速公路收费管养统筹发展模式及配套管理制度；高速公路通行费标准的合理定价及动态调整机制。

2021年各省份收费公路相关数据

注：

1.带*省份的“收费公路里程”不含已取消收费公路；

2.2021年度新疆维吾尔自治区收费公路通行费收入128.4亿元，支出总额89.4亿元，通行费收支盈余39.1亿元。因政府还贷路财政平衡调入一般公共预算支出2.28亿元，经营性公路交投集团使用融资再安排金融工具，当年推迟还本43.3亿元，故2021年支出总额为134.9亿元。通行费收支缺口6.5亿元。

3.本文数据均来自各地收费公路统计公报及其解读；

4.空白为未收集到该数据；

5.所有数据均以官方公布为准。