为安宁河流域高质量发展铺垫绿色本底——探访四川省首个市州流域协同立法项目

攀枝花市米易县撒莲镇农田一景。高阳琼 摄

从攀枝花市盐边县出发，溯河而上，过米易，进入凉山彝族自治州，再经德昌、西昌直至冕宁，田里水稻黄绿，棚中果蔬飘香，每到一处，都能感受到安宁河带来的润泽与活力，感受到“天府第二粮仓”的富足与生机。

省第十二次党代会报告明确提出，以更大力度促进安宁河流域高质量发展，打造“天府第二粮仓”。省委、省政府印发的《安宁河流域高质量发展规划(2022—2030年)》，明确支持和推动安宁河流域实施“七大重点任务”。勃勃生机背后，正是各方助力安宁河流域高质量发展的不懈努力。

近日，攀枝花、凉山两地人大常委会先后审议并通过《攀枝花市安宁河流域保护条例(草案)》《凉山彝族自治州安宁河流域保护条例(草案)》。9月11日，记者从省人大常委会获悉，两部条例草案将同步报请省人大常委会会议审查批准。这也是我省首个市州流域协同立法项目。

协同保护 从“一河分治”到“一河共治”

8月下旬，攀枝花市米易县稻菜现代农业园区里，示范品种“三优2号”水稻长势喜人，饱满的稻穗压弯了穗秆。园区旁，安宁河蜿蜒流淌，滋养着两岸人民。

安宁河，金沙江二级支流、雅砻江一级支流，源于凉山州冕宁县彝海镇，在攀枝花市盐边县桐子林镇汇入雅砻江，干流全长328公里，流域面积11150平方公里，是安宁河流域重要的工业、农业、城镇生活供给用水水源。安宁河流域也是打造“天府第二粮仓”之地。

但在“插根筷子都能活”的安宁河谷，水资源却一直是制约发展的一大瓶颈。

以攀枝花为例，属南亚热带金沙江干热河谷气候的攀枝花，降水时空分布极不均匀，旱季、雨季分明，年蒸发量是年降雨量的近3倍。每年10月至次年5月属于旱季，时间长达230天以上，降水量仅占全年的10%—14%。

“米易地处安宁河流域下游，季节性缺水比较明显。以往，在二半山区缺水的区域，我们只能种植玉米、土豆等经济效益较低的作物。”米易县副县长侯锋告诉记者，攀枝花市为此想了很多办法，比如通过使用光伏、风力等新能源抽水蓄能，引江渡河上山的“三结合”项目，实现水资源科学配置等。“如果水资源得到更好保障，就可以在这些区域推广旱改水、稻菜轮作等更高效的种植模式。”

除了季节性缺水，随着经济社会的发展，水土流失，农业面源污染，生活污水排放，防洪标准、行政执法标准不统一等问题也逐步显现。

“现有的法规和政策文件要么侧重于安宁河属地管理，要么仅限于安宁河流域单一资源保护的区域协作，保护手段与实际管理需求存在脱节。”攀枝花市人大常委会法工委主任张光杰告诉记者，攀枝花、凉山两地对安宁河“一河分治”，保护原则、标准、范围、措施不统一，行政执法不同步，处罚标准有差异等问题长期存在，需要上下游齐抓共管、协同保护。

在两地党委的支持下，2022年4月，经过多番实地考察，攀枝花、凉山两地人大常委会共同确定，按照“共同作出决定、建立合作机制、开展流域协同立法”的思路，推动安宁河流域保护工作。

齐抓共管 从市州“独唱”到市州“合唱”

位于安宁河畔的西昌，拥有四川第二大淡水湖邛海。在邛海边居住了几十年的居民徐文娟，见证了邛海湿地恢复与保护的历程，安宁河流域高质量发展的宏伟蓝图，让她看到了更好的未来。

“现在，我在邛海湿地从事保洁和文明劝导工作，家里还开起了民宿，刚刚过去的暑期，每天都是客满。”徐文娟说。

通过法治的力量，推动安宁河流域高质量发展，是协同立法的目的所在。但安宁河流域保护协同立法涉及面广、协调难度大，对地方立法来说，是一项前所未有的挑战。

让人惊喜的是，协同立法工作启动以来，推进速度却出乎意料地快。

“四川省人大常委会此前开展协同立法，积累了丰富的经验，为我们提供了重要参考。”凉山州人大常委会法工委主任徐合军告诉记者，省人大常委会相关负责人到安宁河现场，为协同立法提供了优化建议，“使我们对协同立法重点在水资源，核心在耕地保护和粮食安全，目的是推动高质量发展，亮点在各自特色的立法共识愈加清楚、立法思路更加明晰。”

另一方面，得益于攀枝花、凉山两地良好的感情基础和合作基础。今年以来，两地党委政府互动频繁，不仅开展学习考察，还签署了多项合作协议。开展安宁河流域保护条例协同立法，正是两地人大常委会落实两地党委深化区域合作的具体举措——

形成一个共识：双方在第一次安宁河流域协同立法联合领导小组办公室(扩大)会议上明确，通过协同立法为安宁河流域高质量发展铺垫绿色本底，打破行政壁垒，整合立法资源，固化经验做法，建立更富持久生命力的协同发展机制，依法保障和推动两地向更高水平、更高质量协同发展。

建立一套机制：同步形成《关于加强安宁河流域共同保护助推高质量发展的决定》，建立协调工作、信息共享、应急联动等整套机制。

组建一支队伍：签订《关于加强安宁河流域共同保护协同立法合作协议》，成立由市(州)人大常委会主任、市(州)长为组长、分管领导为副组长的联合领导小组，明确工作职责，推动协同立法有序开展。

立法过程中，两地人大常委会坚持以人民为中心，深入困难多、矛盾大、情况复杂的地方，听民意、察实情，与人大代表和乡镇、村社、行业代表、基层工作者座谈交流，广泛收集意见建议，确保条例充分反映人民意愿、保障人民利益。

在德昌县采访时，凉山州人大代表、金沙傈僳族乡党委书记李波告诉记者，她提出的关于公共文化服务、文旅融合发展等体现凉山州地方特色的建议，在条例草案中都得到了体现。

不仅如此，攀枝花、凉山两地政府部门还联合向全社会征集修改建议意见，积极深入市、县、乡(镇)、企业、现代农业园区等开展调查研究，征求各方意见，凝聚起强大的工作合力。

攻坚破难 从单一治理到依法综合治理

站在位于冕宁县的大桥水电站外举目望去，穿行而下的安宁河在这里与樟木河、盐井河交汇，随之顺流而下，奔向冕宁县、西昌市。

大桥水电站尾水，是凉山州大桥水库引水工程的引水水源。目前正在建设的大桥水库灌区二期工程，是凉山州目前最大的水利工程，预计2025年全面建成，届时将为安宁河流域46万亩农田、38万人口提供灌溉和生活用水。“立法对采砂采矿等行为进行规范，对工程堤防保护等将发挥重要作用。”四川省凉山州大桥水电开发有限责任公司副总经理陈本雄告诉记者。

河道采砂管控问题，只是立法起草过程中，起草组梳理出的亟待破解的几十项流域治理难题之一。坚持问题导向，两地人大常委会围绕打造“天府第二粮仓”、加强耕地保护、优化水资源配置、污染防治、文化保护和推进乡村振兴等重点内容开展立法起草工作，努力提高立法针对性、系统性、操作性和时效性。

针对水质水量管控难的问题，条例草案明确了水资源使用管控及水量调度，提出实行最严格的水资源管理制度，落实水资源刚性约束要求，依法实行水资源取水许可、用途管理、有偿使用制度和统一调度管理，严格执行流域管理机构的水资源年度调度计划、用水总量和强度双控目标分解任务。积极探索并推动区域水权交易和取水权交易制度等。

“去年11月，攀枝花市仁和区进行了全省首次水权交易，进一步提高水资源优化配置能力。因此，我们在条例草案中创设水权交易的一般性规定和遵循的原则，并将这一措施在整个安宁河流域进行推广。”张光杰说。

针对河湖岸线管理难的问题，条例草案提出，按照安宁河河湖岸线保护与利用规划，严格控制岸线开发建设，促进岸线合理高效利用。对水土流失治理难题，提出按照安宁河流域生态功能区划采取封山育林、植树造林、种草等保护措施，增加林草植被，防治水土流失，增强水源涵养能力。

此外，在全面推进河(湖)长制工作、水电开发管控、水利工程管理及水网体系建设、水旱灾害防御等方面，条例草案也有明确的要求。

在求同存异的基础上，攀枝花、凉山两地人大常委会形成高度共识，除保留地方特色的条款外，文本一致率达到100%。

“我们将努力把安宁河流域保护条例，制定成一部保护环境、促进发展、普惠民生的好法规。”凉山州人大常委会副主任吴闯表示，通过协同立法，推动安宁河由“一河分治”向“一河共治”转变，安宁河流域治理标准由“一域两标”向“一域一标”转变，安宁河流域保护由市州“独唱”向市州“合唱”转变，推动安宁河流域单一治理向依法综合治理转变。(记者 刘佳)