一部专门规范“罚款”的文件

日前，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》(以下简称《指导意见》)。

这是第一次专门就“罚款”出台文件，　是一部专门规范“罚款”的重磅文件，对于推进严格规范公正文明执法，优化法治化营商环境，切实保护企业和群众的合法权益，具有重要意义。

《指导意见》全文共4725个字，包括总体要求、依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督等四大部分，共十五项。

那么，《指导意见》有哪些重点，特别是对基层执法者来说，有哪些重点要求?具体来说，有以下4个重点：

重点1：不得随意顶格罚款或高额罚款

《指导意见》明确要求“不得随意顶格罚款或者高额罚款”，同时还要求“不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围”，这是强调了执法的“过罚相当”原则。

“过罚相当”原则，是指行政主体对违法行为人适用处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚。

“过罚相当”原则要求处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，做到该宽则宽、当严则严，不能畸轻畸重。

前几年在陕西榆林发生的卖5斤芹菜被罚6。6万的案例，就是典型的过罚不相当，即违反“过罚相当”原则的“不合理”执法。

实施处罚，应当既“合法”又“合理”。坚持“过罚相当”原则，就是实现法理相融的保障。

重点2：不得只罚款而不纠正违法行为

《指导意见》明确要求“行政机关实施处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，不得只罚款而不纠正违法行为。”

执法的重点，　要放在督促违法行为的整改上。罚款不是目的，通过罚款督促违法行为及时改正，才是根本。

江苏响水“3·21”特大爆炸事故发生后，国务院事故调查组发现，仅2016年至2019年事故发生之前，执法部门对天嘉宜公司的违法行为处罚过8次，但都是只罚款而不纠正违法行为。

新《行政处罚法》第28条明确要求，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”

生态环境领域的任何一部法律法规，对违法行为的法律责任条款，都是首先要求“责令改正违法行为”，然后才是并处罚款。

因此，执法不能“以罚代改”，不得只罚款而不纠正违法行为。对生态环境执法检查中发现的违法行为，要做到“三个不放过”，即“不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过”。

重点3：停止使用不合法不合规不必要的监控设备

《指导意见》明确要求，“县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府(街道办事处)要在2024年12月底前　　完成执法类电子技术监控设备(以下简称监控设备)清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备”。

《指导意见》还要求，“利用监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核”“严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置”。

对于监控设备，《指导意见》明确“要确保计量准确，未经依法检定、逾期未检定或者检定不合格的，不得使用。”

这是在新《行政处罚法》第41条有关监控设备要求的基础上，进一步细化要求严禁随意设置监控设备，并且要经过计量检定合格。

去年新修订的《生态环境行政处罚办法》第31条，对生态环境主管部门利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，做了明确要求。

重点4：让执法既有力度又有温度

行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要在惩戒违法行为的同时，达到预防违法的实际效果。

《指导意见》明确“要依法广泛综合运用说服教育、劝导示范、指导约谈等方式，让执法既有力度又有温度。”

执法的力度与温度并不冲突，对首次违法者、轻微违法者进行说服教育、劝导示范、指导约谈等“柔性执法”，同样也能起到防止和减少违法行为、降低社会危害性的作用。

行政执法工作一头连着政府，一头连着群众，“柔性执法”更能让人感到口服心服，也更能让人感受到法治的温度。

新《行政处罚法》第33条明确规定对于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，或者是违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，都不予行政处罚，即“首违不罚”“轻微免罚”。

新修订的《生态环境行政处罚办法》也在第42条明确了“首违不罚”“轻微免罚”，还在第43条明确了从轻或者减轻处罚的五种情形。

“首违不罚”“轻微免罚”是处罚与教育相结合原则的具体体现，也是推进执法既有力度又有温度的保障。

近两年，生态环境保护主管部门纷纷通过制定“首违不罚”“轻微免罚”清单的方式，科学细化了不予处罚、可以不予处罚，减轻、从轻处罚的适用情形。迄今为止，已有北京、天津、上海、重庆、浙江、广东、海南、河北、辽宁、四川等26个省(区、市)的生态环境保护主管部门，推出了“首违不罚”“轻微免罚”清单，取得了较好的社会效果和法律效果。