宋才发发表《宪法为实现全过程人民民主强基赋能》论文

北京1月30日电  全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。宪法集中体现了人民意志，坚持党的领导与坚持“宪法至上”“人民至上”具有高度的统一性。用法律制度和法治途径、法治方式、法治手段保障人民民主的实现，是我国社会主义民主政治建设的基本规律。宪法是保障人民当家作主的根本法，它赋予人民当家作主的真实权利，赋予全国人大常委会能动行使的独特权力，赋予全过程人民民主可靠的制度保证。宪法保障人民当家作主有序推进的主要特征是：凸显人民主体地位和社会主义核心价值观，彰显“依法治国”“依宪执政”的有机统一，保障人民民主、法治和人权的有序推进。宪法为实现人民当家作主强基赋能的现实路径是：依法定原则修改完善国家机构组织法，依法完善执政党与民主党派协商机制，依法完善行政机关的合宪性审查制度。由中共河南省委党校、河南行政学院主管主办的全国中文核心期刊、中国科技核心期刊、RCCSE中国核心学术期刊、河南省一级期刊《学习论坛》，2024年第1期发表宋才发教授《宪法为实现全过程人民民主强基赋能》论文。《学习论坛》主编李楠华，常务副主编薛瑞汉，论文责任编辑李曼。

标准参考文献：宋才发.宪法为实现全过程人民民主强基赋能[J].学习论坛,2024，(01):12-22.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

宪法为实现全过程人民民主强基赋能

宋才发

我国是由人民当家作主的社会主义国家，《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）集中地体现了人民意志，坚持党的领导与坚持“宪法至上”“人民至上”具有高度的统一性。习近平在党的二十大报告中强调指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性” 。“全过程人民民主”这个全新命题的提出，为宪法“人民民主原则”内涵和功能的完善，从立法上提供了法律依据。换一个角度思考就会发现，宪法在为实现“全过程人民民主”强基赋能的过程中，“人民民主原则”获得了富有中国特色的时代内涵，这是中国共产党人对马克思主义民主理论与实践的最新发展。用法律制度和法治途径、法治方式、法治手段保障人民民主的实现，是我国社会主义民主政治建设的一条基本规律。

一、宪法对人民当家作主的基本规定及诠释

（一）宪法赋予人民当家作主的真实权利

宪法是保障人民当家作主的根本法。1949年10月中华人民共和国的成立，开辟了人民当家作主的新纪元。党的十八大以来，中国特色社会主义民主政治展现出全所未有的活力和巨大的优越性，全过程人民民主的制度保障越来越健全、越来越完善，全过程人民民主成为维护人民根本利益的“最广泛、最真实、最管用的民主”。宪法第二条规定中华人民共和国的“一切权力属于人民”，这个标准而规范命题的全部根据，就在于“人民掌握国家权力”这个事实命题。中华人民共和国成立后共制定过4部宪法，即通常所说的“五四宪法”“七五宪法”“七八宪法”和“八二宪法”。每部宪法都庄严地宣示：中华人民共和国的一切权力属于人民，彰显了社会主义民主制度的本质。

从法理上讲，宪法是“国家一切法度之根源”。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）是国家立法的基本法。《立法法》第一条规定，所有法律法规的制定、修改、修订，都必须无条件的“根据宪法，制定本法”。以宪法作为立法根据的“授权法方案”，对于“根据宪法，制定本法”的科学解释，是指任何立法行为都应当而且必须符合宪法授权。既要求法律制定程序诸多形式要件符合宪法规定，也要求内在的内容实质符合宪法规定。《立法法》之所以规定根据宪法制定法律，是因为宪法是授权立法规范，是法律体系中的最高法，能够赋予其他法律的法律效力。宪法同时还是法律体系内效力层级最高的法律，是授权法律规范和其他所有法律存在的条件。有学者认为，宪法作为立法根据的理由，是因为宪法是“立法的说明书”。立法必须以宪法为根据，“不是因为宪法是立法的程序法，而是因为当调整相同对象时，宪法更加根本、更为重要，所以抽象的宪法理应指导具体的立法。”从法的权威性和法源上讲，宪法是根本大法、是法的渊源，具有最高法性质。“最高法”强调宪法效力的显著作用，“根本法”突出宪法内容的重要性。譬如，宪法第二条规定了人民行使各种权利的途径和形式。即是说宪法第二条把“一切权力”和“各种途径和形式”有机结合起来，从而揭示了人民民主“全过程”的时间轴特性，也揭示了构成人民民主现实存在的制度条件和法律基础。宪法既规定了人民当家作主的各项权利、政治地位，也规定了人民行使当家作主权利的政治制度和权力机关。宪法“总纲”规定的社会主义根本制度、人民代表大会制度，既为实现党的领导、人民当家作主、依法治国提供了制度载体、实施平台和运行轨道，也为实现党的领导、人民当家作主、依法治国创造了制度环境和运行条件，为实现人民当家作主、建设法治中国提供了制度保障。

（二）宪法赋予全国人大常委会能动行使的独特权力

宪法对全国人大常委会和专门委员会规范赋权。习近平强调，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。由各级人民团体逐级选举产生的地方各级人民代表大会，是依法行使人民当家作主权利的地方各级国家权力机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，集中代表人民的利益和意志，依据宪法和法律赋予的各项职权，参加行使管理国家事务和管理社会事务的各项国家权力。通常所说的“现行宪法”，指的是改革开放初期1982年制定的宪法，法学界习惯称其为“八二宪法”。“八二宪法”涉及国家机构规定的条款共有79条之多，突出亮点就是扩大了全国人大常委会的职权范围，既包括立法权，也包括监督宪法实施权。全国人大常委会根据宪法规定积极作为，认真行使立法权、监督权、决定权和任免权，紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化提出的法律需求，推进重点领域的立法，不仅立法数量大幅增长，而且立法质量也不断提升。2021年3月修正的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人民代表大会组织法》）和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，把实践积累形成的组织机构建设经验予以法制化，这也是对全国人大常委会以及专门委员会的规范赋权。

就全国人大常委会、专门委员会职权行使的类型来看，主要有“相对独立型”“共享型”和“辅助型”三种。就其权力的属性来看，“相对独立型”是指宪法专门赋权全国人大常委会而未赋权全国人大的专门权力；“共享型”是指宪法既赋予全国人大，也赋予全国人大常委会的权力；“辅助型权力”是指原本由宪法赋予全国人大的部分权力，但由于“在大会闭会期”等原因，继而转授予全国人大常委会来行使。再从权力行使的限制性规定来看，“辅助型权力”行使的受限最多、程度最高，如对基本法律的修改权限就是如此。然而值得未来高度警觉和防范的是，如果不对全国人大常委会的权力加以必要的约束和适当控制，也可能因之而导致权力的滥用，使好事变成坏事。在对基本法律修改权力的实际运用过程中，由于法律条文使用了过多的“部分”“基本原则”“抵触”等模糊语言表述，加之全国人大常委会自身拥有法律赋予的“解释法律”的权力，因而出现对基本法律修改权的合法性控制式微。这里以全国人大常委会对《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）的修改为例展开论证。有专家指出，全国人大常委会修改《刑法》的幅度过大，有违“部分补充”和法律修改的规范要求，修改的程度也不符合“不得抵触刑法基本原则”的规范要求。在全国人大常委会授权“暂停法律适用”的问题上，也曾引起全国较大的合宪性、合法性争论。这项受质疑的权力来源于2015年3月修改的《立法法》第十三条的规定；2023年3月新修订的《立法法》，在第十六条第一款继续保留了原来“暂时调整”“暂停适用法律”的内容。与此同时，根据经济社会发展的实际需要，新增加了第二款即“实践证明可行的”，由全国人民代表大会及其常务委员会“及时修改有关法律”；对于修改法律条件尚不成熟的，可以做出“延长授权的期限”“恢复施行”的规定。《立法法》是依据宪法规定予以立法和修法的，但是宪法文本并没有对全国人大常委会赋予“暂停法律适用”的职权；即使2018年“宪法修正案”，对这项权力的规定同样是缺失的。即使是由全国人大常委会独特行使的权力也需要接受监督，习近平就曾强调“权力运用能否得到有效制约和监督”是关键一环。“八二宪法”在赋予全国人大常委会职权的同时，事实上在宪法第六十二条、第六十七条藴含了对其进行“合宪性审查”的理念。即是说宪法已经对“合宪性审查”的基本模式划定框架，明确规定由全国人大及其常委会监督宪法实施，承担和履行“合宪性审查”的职责。

（三）宪法赋予全过程人民民主可靠的制度保证

人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体。对于“民主是什么”这个当代的“民主之问”，中国共产党人从国情实际出发做出了科学回应。民主形态是反映民主性质和内容的重要形式，全过程人民民主是民主价值和民主权利在中国的鲜明体现。作为人民主权国家主权者的人民，享有宪法和法律赋予的包括选举权在内的全部民主权利。“人民主权”在这里既含有建构国家权力的蕴含，同时也包含着转化为以民主为核心的人民权利价值在内。中华人民共和国成立后，通过“五四宪法”的实施，我国确立了“一切权力属于人民”的民主原则，并且把“社会主义原则”和“民主原则”共同作为宪法的基本原则。“八二宪法”不仅确认人民主权的宪法基本原则和公民享有的民主政治权利和自由，而且确立了保障人民民主权利的一系列基本经济、政治、文化和社会制度。党的十一届三中全会后，有关“人民”概念和定义随之作了重大调整，除了工人阶级和农民阶级之外，各社会阶层统统被纳入到“人民”的范围之内。进入新时代以来，党中央强调加强“依宪治国”和“法治政府”建设，根本目的是要强化“以权利制约权力”，从制度体系和法律体系上，凸显坚持人民代表大会制度的政治基础，以利于加强全国人民的凝聚力、提高国家治理能力。

宪法保证人民有条件、有能力、有机会广泛参与国家事务管理和社会事务治理，不仅创造了人类文明的新形式、新形态，而且创造了人类政治文明的新形态。宪法构建了一个比较完备的人民民主规范体系，它的内涵包括国家根本任务条款、人民主权条款、国家性质条款、人民代表大会制度条款、政治参与条款和民主集中制条款等，所有这些条款都与人民民主全过程特征相契合、相适应。“人民民主是一种全过程的民主”的概念，是2019年11月2日习近平在上海虹桥街道同正在参加立法意见征询的社区居民代表交流时提出来的。全过程人民民主概念的核心是“民主”，“人民”和“全过程”是对人民民主性质与功能的科学界定，全过程民主也就是指“全链条、全方位、全覆盖的民主”。在这里全过程人民民主的“三重构造”，折射和体现了社会主义民主三个层次的融合，即形式民主、实质民主和协商民主的高度融合，“全过程人民民主”就是对这三者的高度统合。2021年10月习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话，全面阐释了全过程人民民主的丰富内涵，认为“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主”。在党的二十大报告中，习近平再次强调全过程人民民主是社会主义民主政治的“本质属性”“本质要求”。马克思主义创始人认为“全部问题”的实质，就在于揭示民主的本质，“在于确定民主的真正意义”。马克思主义创始人系统地回答了“民主是什么？”等一系列现实而尖锐的问题。从理论与实践的结合上，论证了民主的实现和发展过程：本质就是人的解放过程，是使个人摆脱外在的束缚关系，成为自由而全面发展的人，从而才清楚明白地阐释了民主的真谛。在2021年3月修改《全国人民代表大会组织法》的时候，首次将“全过程人民民主”载入这部法律。在2022年3月《地方组织法》修改的时候，再次将“全过程人民民主”写入《地方组织法》。可以说，“全过程人民民主”是执政党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造。充分体现和反映“全过程人民民主”的法治中国建设，是依法治国、建设社会主义法治国家的最新成果，是实现政治清明、民心稳定、国家长治久安的根本保障。中国式民主制度是党领导人民当家作主的重要制度，以人民代表大会制度为标志的社会主义民主，在本质上是一种全过程人民民主，全过程人民民主凝聚了执政党对发展社会主义民主政治的思考。

发展全过程人民民主的本质是保证人民当家作主，全过程人民民主须臾离不开完整的制度程序，也要求有相应的、完整的人民参与程序相配套，用以推动人民群众直接参与的广度和深度，保障人民能够通过各种途径参与立法活动、政府决策、基层治理，并且在日常生活中广泛而充分地行使民主权利。所以，党的二十大报告提出要“坚持依宪治国，坚持依法执政”，体现了全过程人民民主的本色，彰显了人民民主制度的显著优势和特点。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出要建设良法善治的法治中国，认为“法治社会是构筑法治国家的基础”。在庆祝中国共产党成立一百周年大会上，习近平系统地阐释了全过程人民民主的重要思想，强调要不断推进全过程人民民主建设，“使人民当家作主更好体现在国家政治生活和社会生活之中”。习近平还强调指出，看一个国家民主不民主，要看是不是真正做到了人民当家作主，要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民的有效监督和制约。党的百年奋斗历史经验认为“民心是最大的政治”，共产党领导人民“打江山、守江山”，说到底就是要守住民心、赢得民心，这是执政党对社会主义民主的重大理论创新。

二、宪法是保障人民当家作主有序推进的根本规范

（一）宪法凸显人民主体地位和社会主义核心价值观

宪法奠定了国家治理体系和治理能力现代化的基础。社会主义革命和社会主义建设的实践主体是人民，人民是中国历史的创造者和历史主体。在中国特色社会主义新时代，人民群众对法治的期待和需求，本质上就是法治理论和法治实践的原动力。进入新时代以来，人民群众对幸福美好生活的期望值越来越大，内容越来越广泛、层次越来越高，对物质生活、文化生活提出了更高标准和要求。应当看到这些愈来愈高的现实需求并不是坏事，实际上就是人民群众的权利要求，用强化法治保障体系来满足人民群众对幸福美好生活的需要，是新时代新阶段法治发展的题中应有之义。从一定意义上说，社会主义法治既是人民日益增长的幸福美好生活需要的重要构成要素，也是人民需要得以满足的最重要的条件保障。因此，习近平在党的十九大报告中强调，“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。” 人民群众对法治建设成效情感认同、价值认同和行为认同的实际程度，无疑就是当下和未来评价法治中国建设成效的最高标准。宪法作为调整国家与社会生活的最高法律规范，确立了人民的主体地位和社会主义的核心价值观，推进了社会主义民主制度化、规范化、程序化，维护了国家法制统一与社会稳定。人民民主原则作为宪法的一项基本原则，有助于夯实体现人民主体地位的社会主义民主的政治基础，有助于在社会主义法治轨道上有序推进全过程人民民主，进而在现实生活中以生动的民主实践丰富人民民主原则的内涵，不断赋予其中国特色社会主义新时代的重要特征。宪法规定的人民主体地位集中体现了人民的总体意志，能够有效地保证人民利益的总体实现。因而宪法第二十七条规定，一切国家机关和国家工作人员都必须“接受人民的监督”。法治监督的主体是人民，人民的监督权至上；监督的重心向上，重点监督领导干部这个“关键少数”。

当代中国人民应当树立什么样的道德情操？坚守什么样的价值准则？这既是一个现实理论问题，又是一个生动实践问题，更是一个与国家治理体系和治理能力现代化须臾不可分离的问题。体现“人民主体地位”的“社会主义核心价值观”，通过“宪法修正案”的方式载入宪法，旗帜鲜明地回答了“我们要建设什么样的国家、建设什么样的社会、培育什么样的公民的重大问题。”宪法第二十四条指出，“国家倡导社会主义核心价值观”。在国家层面规定了“富强、民主、文明、和谐”；在社会层面规定了“自由、平等、公正、法治”；在个人层面规定了“爱国、敬业、诚信、友善”。这24个字构成了社会主义核心价值观的主要内容，引领人们以“知识”“共识”“实践”为基本架构，既承接中华民族与人类文明优良的伦理成果，又映照中华民族伟大复兴的未来。促使人们在社会主义新时代，始终坚持中华民族的伦理道德观念和价值操守准则，把“社会主义核心价值观”融入人们的“知”和“行”之中，进而促使其由“知”转化为“信”，最终回归到“行”的维度。

（二）宪法彰显“依法治国”“依宪执政”的有机统一

坚持依法治国、依宪执政是建设现代化强国的首要任务。在“十四五”规划实施期间乃至更长的时间内，我国全过程人民民主的实现程度，取决于中国式现代化的实现程度。建设社会主义现代化强国，须臾离不开法律体系的支撑，完备的法律体系须臾离不开“依宪立法”，宪法是万法之源，“依法立法”的前提就是遵循“依宪立法”。新时代新阶段宪法实施工作的重点，就是贯彻落实“依宪立法”原则。无论是国家立法，还是地方立法，任何法律法规都不得与宪法相抵触。任何与宪法“不一致”“相抵触”的法律法规规章不仅无效，而且必须依据宪法规定和立法程序予以撤销抑或废止。宪法为我国“依法治国”“依法执政”提供了“根本法”的制度平台，彰显了“依法治国”“依宪执政”“依规治党”的有机统一。法治是已经被证明的人类社会治理的一条基本经验，只有建立良法善治，才是最好的法治。因此，党的二十大报告指出，必须“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。同样道理，宪法也是执政党保持长期执政地位的根本法律依据，完善的党内法规体系建设须臾离不开宪法准据。习近平强调“要继续推进党内法规制度体系建设，注重党内法规同国家宪法法律的衔接和协调，加强党内法规备案审查工作。”2018年修改宪法时，在宪法第一条第二款增加“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，从而确立了中国共产党在宪法范围内长期执政的基本规范依据。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，习近平强调“宪法是国家的根本法”“具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”在中国特色社会主义新时代，坚持依法治国与依规治党的有机统一，是执政党治国理政的重大部署。

宪法作为执政党和国家治国理政的根本活动准则的权威地位，既是由具有最高法律效力的宪法刚性决定的，也是由执政党执政为民、肩负推进全过程人民民主的历史使命决定的。要“坚持人民主体地位”，就必须把人民置于至高无上的位置上，作为一条贯穿“依法治国”全过程的主线。要全面推进全过程人民民主，就要始终坚持“以人民为中心”的发展思想，把它作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。“以人民为中心”不仅是执政党关于执政和国家权力建构的一种特殊表达，也包含着对人民基本权利的尊重和保障，尤其是保证人民依法行使选举和被选举的权利，人民享有的知情权、参与权、表达权、监督权等基本权利的实现。习近平指出：以人民为中心“不能只停留在口头上、止步于思想环节,而要体现在经济社会发展各个环节”，始终以最大限度地满足人民的合理需求为尺度，不断推动各项事业的又好又快发展。

（三）宪法保障人民民主、法治和人权的有序推进

人民民主原则体现在宪法关于公民的基本权利、国家机构设置等法律规定之中。在宪法文本中“民主”这个词，一共出现过14次（“序言”9次，“总纲”5次），其内容涵盖“民主自由”“发展社会主义民主”“人民民主专政”“民主集中制”“民主选举”“民主管理”等全过程人民民主的领域和范畴。宪法“总纲”有关人民民主体现为国家性质、国家组织以及民主形式的规定，构成了宪法核心的民主规范体系，构建了以全过程人民民主为本质属性的中国特色社会主义民主政治制度的核心价值与功能体系。

人民群众是社会主义法治建设和发展的源头活水，全过程人民民主既是我国人民民主原则的生动实践，也是中国民主法治实践经验的总结。党的十九大报告强调，要加强人权法治保障，“保证人民依法享有广泛权利和自由”；党的领导、人民当家作主和依法治国，“三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践”。进入新时代以来，宪法积极回应人民对民主发展的新要求、新期待，不断扩大人民民主的范畴、健全民主制度、拓宽民主途径、丰富民主形式，使人民民主能够更好地体现人民意志。人民群众法治建设的参与程度，本能地决定着中国法治发展的广度、深度与发展进程，也决定着法治实践的历史走向和价值依归。全过程人民民主既为人类民主多样性提供了来自中国的思考和经验，也丰富了人类民主话语体系。

始终坚持尊重人民主体地位的观点，全面反映了执政党人民性的人权保障立场。习近平指出，生存权是享有一切人权的基础，人权是价值、理念和目标，“人权是人类文明进步的标志”。社会主义民主、法治和人权，三者在国家治理体系和治理能力现代化当中，都是用来理顺国家治理体系和治理能力现代化过程中不同主体之间的治理与被治理关系的，目的就是要建立一个和谐有序的社会治理秩序。党的十八大以来，与民主法治密切相关的中国人权道路、人权实践、人权经验都迈入了新时代。2018年12月习近平在致信纪念《世界人权宣言》发表70周年时指出，“人民幸福生活是最大的人权”；2022年2月习近平在中共中央政治局第三十七次集体学习时又强调，“生存是享有一切人权的基础，人民幸福生活是最大的人权”。“人民幸福生活”包含了宪法规定的物质精神文化生活、民主法治生活诸多方面的内容，是中国共产党关于社会主要矛盾理论在人权领域的具体化，与人民利益、人民群众获得感、幸福感、安全感紧密地联系在一起，揭示了人权保障的目标与理想状态。习近平关于尊重和保障人权的重要论述，继承和发展了马克思主义创始人的人权观，结合中国国情实际强调生存权、发展权是首要的基本人权，人民幸福生活是最大的人权，可以说这是马克思主义人权观的时代化成果，为世界人权事业贡献了“中国智慧”和“中国方案”。

三、宪法为实现人民当家作主强基赋能的现实路径

（一）依法定原则修改完善国家机构组织法

《立法法》规定了国家机构组织的法定原则。党的十八大以来，习近平就全面深化党和国家机构改革问题发表了一系列重要讲话，为全面推进党和国家机构改革提供了根本准则。2018年10月全国人大常委会修改《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》，这是国家最高立法机构根据宪法规定，履行职责完善国家机构组织法的重要举措。《立法法》第十一条规定了全国人民代表大会及其常委会的“专属立法”（共11项），系统而完整地阐释了国家机构组织的法定原则。2015年3月全国人民代表大会在修订《立法法》的时候，对第八条规定的国家机构组织法定原则，继续保留没有做出任何的变动和修改。2023年3月新修订的《立法法》第五条规定，“立法应当符合宪法的规定”“维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，高度体现了宪法作为根本法的法律权威，“依宪立法”原则得到了很好地体现。在宪法规定的国家机构中，如全国人民代表大会、国务院、各级地方人民代表大会、各级地方人民政府、人民法院和人民检察院，都有专门的法律对其进行明确的规定。这里仅以修改完善《全国人大组织法》《国务院组织法》《地方组织法》为例展开论证。（1）修改和完善《全国人大组织法》。《全国人大组织法》与现行宪法都是在1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的。现行宪法已经做了5次大的修改、产生了5个“宪法修正案”，而《全国人大组织法》自1982年颁布实施至今未做过任何修改。但需要指出的是后来陆续制定和出台的法律，事实上对全国人大及其常委会有关组织、职权、工作程序等，不同程度地做了一些补充和完善，只是没有从修法形式上对《全国人大组织法》做出修正。为全面推进和实现全过程人民民主，建议在未来适当的时候考虑与全国人大及其常委会两个“议事规则”结合起来，在修改或修订《全国人大组织法》的同时修改两个“议事规则”。（2）修改和完善《国务院组织法》。《国务院组织法》除了重申宪法的相关规定外，还专门规定了国务院的会议制度、国务委员的职责、国务院秘书长的设置、国务院各部委的设置程序、国务院直属机构的设置等。1988年4月国家第一次对国务院各部门进行“定职能、定机构、定编制”，即通常所说的“三定方案”，1998年正式更名为“三定”规定。需要指出的是这个“三定方案”的法律性质自始至终不明确，它既不是行政法规，也不是规章。2019年8月中共中央印发《中国共产党机构编制条例》，自此国务院机构改革和编制改革，才有了一个参照系。习近平指出，“各部门要严格按照‘三定’规定履职尽责”。为有利于全面推进和实现全过程人民民主，建议在未来适当的时候修改《国务院组织法》，健全和完善中央行政组织法，依法对《国务院组织法》做出相应的变动和规范。如条件具备还应在此基础上制定《国务院部门组织法》，用以规范中央政府各部门权力的运行与配置。（3）修改和完善《地方组织法》。《地方组织法》已经进行过5次修改，最近的一次修改是2015年8月，为贯彻落实党中央关于加强县乡人大工作和建设的文件精神，而对《地方组织法》做出相应的修改。建议在未来适当的时候，结合全面推进乡村振兴的实际需求，在废止《地方组织法》的前提下，分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。

（二）依法完善执政党与民主党派协商机制

中国创建的统一战线形成了同心圆结构的文明秩序。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时又是中国人民和中华民族的先锋队，具有“两个先锋队”的性质，因而中国共产党是中国各个层次、各个圆圈、各个环形带的先锋队。宪法“序言”规定，由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的爱国统一战线将继续巩固和发展。有关统一战线的科学表述构成了宪法的一项极为重要的内容，是对当代中国文明秩序的整体概括。在中国特色社会主义新时代，以中国共产党为圆心“画出了最大同心圆”。“同心圆”作为中华民族华夏文明秩序的一个重要象征，其中藴藏了相当大的想象空间和解释空间。

在中华人民共和国成立前夕，中国共产党就与各民主党派有一定形式的政党协商。我国实行改革开放后，历任中共中央主要领导人都坚持了政党协商的优良传统，确立了一系列重要原则、组织形式、工作机制、协商方式和制度规范，尤其是通过立法的途径逐渐使这种协商的方式制度化、规范化。譬如，2015年1月中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，正式以党的文件的方式提出“政党协商”概念，并且将其列为“社会主义协商民主”7种形式之首。2015年12月中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》，进一步明确了政党协商的定位、内容、形式、程序和保障机制。2020年12月中共中央发布修订后的《中国共产党统一战线工作条例》，明确以党内法规的形式确立政党协商的内容和总体要求。

社会主义的本质是公平正义，决策的科学化、民主化有益于实现“全过程人民民主”。宪法赋予各民主党派参政议政的合法权利，赋予各民主党派在我国政治体制中的重要地位。民主党派参与政党协商是发挥政党功能的体现，各民主党派应当以优化政党协商为根本点，切实提高民主党派参政议政的能力，切实提高参政党治国理政的水平。中国共产党致力于发展全过程人民民主，有助于我国党政制度的完善，有利于实现执政党决策的科学化、民主化和规范化。党的十九届四中全会决定强调，新时代要继续“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”“谋求最大公约数，画出最大同心圆”。党的十九届六中全会总结中国共产党百年来团结奋斗获得的十条历史经验，其中“坚持统一战线”就是一条极为重要的经验，因为“建立最广泛的统一战线，是党克敌制胜的重要法宝，也是党执政兴国的重要法宝。”

（三）依法完善行政机关的合宪性审查制度

对行政机关进行合宪性审查是实现全过程人民民主的需要。宪法的存在价值和顽强生命力在于法的实施，宪法实施的关键又在于扎实推进合宪性审查工作。合宪性审查是指特定机关依据法律规定和一定的法定程序，对基于宪法规定、原则和精神产生的，国家机关和国家机关工作人员履行宪法职权职责的行为以及对作为上述履职行为，如规范性法律文件等是否符合宪法规定？进行判断并做出相应处置的活动或制度。1990年4月第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人大关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，认为香港特别行政区基本法是根据宪法、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。这个决定具有合宪性审查的形式特征，开启了我国法律是否具有“合宪性”审查行为的先河。“合宪性审查”是由党的十九大报告首次提出来的，2018年“宪法修正案”提出把“法律委员会”替换成“宪法和法律委员会”，事实上为随后展开的“合宪性审查”做好了条件上的准备。全国人大常委会也做出决定，明确“宪法和法律委员会”的职责是协助全国人大及其常委会进行“合宪性审查”。然而“合宪性审查”所涉及的启动程序等程序性法律问题，到目前为止暂无法律对其做出任何明确的规定，对于“合宪性审查”中涉及到的审查诉求如何提起、具体程序如何进行、审查方式如何规范、审查效力如何评价等问题，都没有任何法律对其做出明确的规范，这是我国未来立法必须做出回应的事情。

现行宪法第六十二条规定只能由“全国人民代表大会行使”的16项职权；宪法第六十七条规定只能由“全国人民代表大会常务委员会行使”的22项职权。即是说依据宪法授权，我国确立了以全国人大及其常委会为中心的合宪性审查制度，全国人大及其常委会是宪法确定的“享有合宪性审查权的明确主体”。我国合宪性审查制度除了必须考虑法律方面的功能外，还需要关顾政治方面的功能。但是任何制度设计和制度安排，都不能背离宪法规定抑或超越权限，需要确保国家行政机关不干预乃至取代全国人大及其常委会行使合宪性审查的权力。譬如，在立法阶段，有大量的法律议案都是由国务院各部委牵头起草，然后再由国务院报请全国人大常委会审议的，这中间可能有诸多环节会涉及合宪性争议；在司法阶段，“行政复议”“信访受理”的案件多数可能涉及合宪性争议，长期以来并没有触动国务院有关部门进行合宪性审查的法律意识，直到2021年12月国务院才首次提请全国人大常委会进行合宪性审查。合宪性审查机制的构建和完善必须从国情实际出发，必须以我国人民代表大会独特的“议行合一”结构为前提。我国人大及其常委会议行合一的体制之所以说它“独特”，就在于它尽管有权力的分工，但是没有任何分权事实的存在。“人民民主”是建立合宪性审查制度的正当性基础，决定了由全国人大及其常委会主导合宪性审查的体制机制，与宪法赋予全国人大及其常委会职能“议行合一”的权力结构具有一致性。现行宪法允许行政机构分担部分人大的立法职能，因而全国人大赋予国务院部分立法职能，国务院事实上除了有权制定行政法规外，还有权向全国人大及其常委会提出法律议案。但是国务院无论如何不能替代全国人大及其常委会的合宪性审查权，全国人大可以通过重新立法抑或直接废除等监督方式，使得某些行政法规归于无效。行使合宪性审查辅助职能的国家机关不是权力主体，无论如何不能对合宪性审查争议做出最终决定，合宪性审查争议的最终决定权只能属于全国人大。地方立法的“备案审查”工作，主要是由全国人大常委会的内设机构承担和完成的。尽管“合宪性审查”与“备案审查”是两个不同性质的问题，但事实上“备案审查”已成为“合宪性审查”的一项重要职能，2017年的“备案审查”工作报告，就将“备案审查”等同于“合宪性审查”。“合宪性审查”既是政治安排，也是法律安排。既然宪法确立了国家立法机关主导合宪性审查机制，那么，未来健全和完善合宪性审查制度，关键是要完善全国人大常委会实施合宪性审查工作的法律程序，在宪法解释工作上迈出实质性的步伐，为强化宪法实施工作的法律拘束力提供必要的制度依据。（李元成）